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Les prix modulés, Une proposition générale pour le fonctionnement des services publics

Yann Ollivier

Un problème majeur des services publics est de concilier la justice sociale (facilité et égalité d'accès pour tous) avec une gestion équilibrée (maîtrise de la consommation totale, efficacité de l'offre). On présente un mécanisme de prix permettant de répartir des biens en respectant les contraintes ci-dessous : On pense évidemment aux problèmes posés actuellement par la sécurité sociale, mais ce système est beaucoup plus général et pourrait être appliqué avec succès à tous les services publics : santé, éducation, retraites, justice... Il pourrait aussi s'appliquer aux ressources globalement limitées, comme l'eau et l'air, et même à des domaines de l'économie marchande où il corrigerait certaines tendances néfastes intrinsèques à une économie libre, comme la formation de monopoles et la capacité des grosses entreprises à entraver l'apparition de nouveaux concurrents.


Introduction

Un des problèmes politiques principaux aujourd'hui rencontrés est la gestion des services publics dans un cadre capitaliste. Les solutions retenues sont principalement de deux types :

(On a exclu d'emblée un troisième type d'organisation, qu'on pourrait qualifier de communiste, où chacun reçoit la même quantité, quantité attribuée par une organisation centrale.)

On propose dans ce texte un mécanisme présentant les avantages de ces deux solutions, sans aucun inconvénient.

En outre, cette solution peut indifféremment être mise en oeuvre dans un cadre national ou concurrentiel. En particulier, le débat sur l'opportunité économique d'une privatisation est ainsi totalement dissocié du problème de la justice sociale. Que par exemple un réseau national rend une organisation unique efficace, ou qu'au contraire la gestion doit être optimisée et adaptée rapidement en évitant une grosse administration, dans les deux cas l'égal accès de tous est garanti.


Les solutions proposées ici ne sont que des suggestions et des idées lancées, d'application politique sans doute délicate (mais inévitable à moyen terme ?). Chaque application particulière nécessite évidemment une étude plus approfondie au préalable...


Le mécanisme

Le mécanisme consiste simplement à faire payer les utilisateurs proportionnellement à la quantité consommée mais aussi à leur richesse. Un théorème mathématique (cf. annexe) garantit l'existence d'un équilibre général du marché par les lois de l'offre et de la demande, sous les mêmes conditions qu'avec un mécanisme de prix ordinaire.

Chaque consommateur se voit donc attribuer un coefficient de paiement proportionnel à sa richesse (à ses revenus, son patrimoine...). Chaque producteur, lui, fixe un niveau de prix de référence. Lors d'un achat, le client paye une somme égale au prix fixé par le producteur, multiplié par son coefficient personnel, le tout étant évidemment multiplié par la quantité achetée.

Ce système a les avantages suivants :

Autrement dit : on a tous les degrés de liberté d'une organisation capitaliste, avec la justice sociale en prime.

Prenons l'exemple d'un médicament de consommation courante, tel que l'aspirine : son coût, au travers de la sécurité sociale, est couvert par la société, mais son remboursement induit une incitation à consommer, un consommateur ne réalisant pas qu'il fait subir un coût à la collectivité. Les prix modulés résolvent ce problème, sans doute beaucoup mieux qu'une libéralisation totale de la Sécurité sociale...


La régulation de l'équilibre se fait de la manière suivante : chaque producteur fixe un prix de référence suffisamment élevé pour que, étant donné sa clientèle, son équilibre financier soit garanti. Si par hasard un fournisseur a des clients en moyenne plus « riches » qu'un autre, il pourra évidemment fixer un prix de référence plus bas puisque ses clients le paieront plus. Ici intervient l'auto-régulation du système : dans une telle situation, les clients pauvres se fournissant chez la concurrence auront alors intérêt à venir chez ce fournisseur-là, où ils paieront très peu. Ceci ramènera à l'équilibre. Bien sûr, cela nécessite qu'un fournisseur ne puisse pas refuser de client.

On pourra opposer que la mise en oeuvre d'un tel système pourrait être difficile, tant par la complexité du mécanisme de paiement que par l'interdiction du refus de vente, qui est indispensable.

Tout d'abord, insistons sur le fait qu'il n'est pas question de faire basculer les biens de consommation courante sur ce mécanisme : on n'aura pas de formulaire à remplir pour payer une baguette... Il ne s'agit que de traiter les services publics. L'un dans l'autre, une organisation en prix modulés où le coefficient de paiement de chacun serait stocké sur une carte électronique remise à jour de temps à autre serait sans doute beaucoup plus simple qu'un mécanisme énorme tel que l'organisation de la Sécurité sociale à l'échelle d'un pays, avec toutes ses exceptions et ses administrations.

Concernant le problème du refus de vente, répétons que cela ne concerne pas l'économie de tous les jours mais seulement des domaines restreints : on peut par exemple imposer qu'une compagnie d'assurance-maladie devra faire payer ses clients en fonction de leur revenu (la compagnie ayant le choix du prix de référence), c'est d'ailleurs déjà ce que font beaucoup de mutuelles (plutôt bien gérées). Enfin, sur la possibilité de ségrégation entre « compagnies pour riches » et « compagnies pour pauvres », remarquons que même si le mécanisme d'équilibrage exposé ci-dessus (les pauvres ayant intérêt à aller dans les compagnies pour riches) ne fonctionnait pas correctement, dans le pire des cas, cela reviendrait simplement à « démoduler » les prix. Autrement dit : au pire, on retrouverait le système actuel.


Domaines d'application

Extension

À quoi doivent s'appliquer les prix modulés ? À tout le service public, en principe. Ceci inclut les biens et services auxquels une société considère que tous les individus doivent, de droit, avoir accès. En particulier, les services relevant de l'accès au marché du travail et à l'économie (les libéraux savent bien, ou devraient savoir, que la concurrence est faussée si tous les acteurs n'ont pas un accès égal au marché...) : éducation, santé, transport (non de loisir), justice...

Un autre domaine d'application naturel concerne des ressources limitées et qui « n'appartiennent à personne » : on pense évidemment à l'eau et à l'air. L'achat et l'échange de « droits de polluer », vers lequel on tend à moyen terme, peuvent ainsi être acceptables si l'égal accès de tous y est garanti par un mécanisme de prix modulés. Ceci évite les inconvénients des deux options usuelles : marchandisation totale de ces biens, qui certes garantit un certain équilibre global par la contrainte financière introduite, mais qui permet aux plus riches d'accaparer les ressources ; ou allocation centralisée de droits à polluer pour chaque pays, à renégocier périodiquement, ce système étant sans doute équitable mais nécessitant de délicates négociations et manquant de souplesse. Une fois de plus les prix modulés peuvent tenir le milieu entre un système de type socialiste et un système libéralisé.

Mais on peut aussi étendre cette idée à l'économie marchande : la concurrence ne sera juste que si les petites entreprises naissantes ne voient pas leur accès au marché bloqué par les entreprises en place (par voie publicitaire, par obstruction juridique, ou par rachat pur et simple), ce qui se produit trop souvent. Reprenons donc le principe que les biens et services conditionnant l'accès à la compétition économique doivent être d'accès égal pour tous : on en déduira, par exemple, que l'accès à la publicité, les frais de justice, le dépôt de brevet... devraient être payés par les entreprises en prix modulés. Autrement dit : le dépôt d'un brevet par une petite société devrait coûter moins que pour une entreprise bien établie.

On passe désormais en revue quelques-uns de ces domaines, sachant que cette liste n'estt évidemment pas exhaustive.

Sécurité sociale

Le principe des prix modulés devrait être appliqué à la médecine courante : chacun aurait un coefficient de paiement (indexé par exemple sur l'impôt sur le revenu), et pour chaque médicament consommé paierait le prix de base de ce médicament multiplié par son coefficient personnel. L'industrie pharmaceutique, elle, ajusterait les prix de base des médicaments de manière à rentrer dans ses sous. On combinerait ainsi justice sociale et équilibre financier, sans même avoir à instituer un organisme centralisé. Cela aurait en outre l'avantage de responsabiliser le consommateur, par un paiement pour chaque médicament.

Ceci est une extension naturelle du principe déjà en oeuvre dans les mutuelles, qui indexent les cotisations sur le revenu.

Bien sûr, il faut exclure de ce mécanisme le coût des grosses interventions telles que les opérations chirurgicales, dont on peut supposer que le patient ne contrôle guère la nécessité. Par contre, on pourrait y inclure un forfait journalier hospitalier. La frontière entre médecine courante, à prix modulés, et médecine lourde, sans prix modulés, doit évidemment faire l'objet d'un choix politique lors de l'élaboration de la loi, de la même manière qu'actuellement le choix des médicaments totalement, partiellement ou pas du tout remboursés se décide au niveau politique.

Transports

La part des transports qui est indispensable à la poursuite du travail de chacun (transports en commun, transports scolaires...) devrait basculer en prix modulés, ce qui une fois de plus a le double avantage de préserver la justice sociale tout en assurant l'équilibre financier de l'ensemble.

Par contre, on doit exclure de ce mécanisme la part des transports qui relève des loisirs et de la consommation personnelle. Grossièrement, on peut palcer d'une part les transports publics urbains (autobus, métro), qui devraient être à prix modulés, et les transports jugés non indispensables (TGV, voiture individuelle) qui doivent être payés normalement. Bien sûr, là encore la frontière exacte doit faire l'objet d'un choix politique.

Remarquons que des prix modulés sont déjà partiellement appliqués : tarifs jeunes, tarifs moins jeunes, tarifs familles nombreuses... Les prix modulés reviennent simplement à systématiser le rapport entre prix payés et ressources personnelles.

Justice pour les particuliers

Le coût d'une action en justice peut être jugé prohibitif (même si tout est remboursé en cas de gain de cause, cela peut être trop incertain). On propose que les frais de justice basculent en prix modulés, le coefficient de base étant fixé de manière à ce que, lorsqu'on juge que la justice n'a pas assez de moyens ou bien que certains pourvois sont manifestement excessifs, on relève simplement les tarifs pour tout le monde ; ceci aurait en plus l'avantage de garantir des ressources à l'institution judiciaire.

Dans la même idée, on pourrait systématiser le principe d'une amende proportionnelle au revenu (déjà plus ou moins pratiqué en certaines circonstances) : être riche ne doit pas permettre de pouvoir s'acheter le droit d'enfreindre la loi.

Bien sûr, il faut conserver le remboursement en cas de gain de cause : être une victime ne doit rien coûter, même proportionnellement au revenu.

Culture

L'accès à la culture est déjà en grande partie à prix modulés (tarifs jeunes, tarifs chômeurs...). Il faut systématiser le principe, en gardant à l'esprit que le principal obstacle n'est souvent pas le prix mais le bagage culturel et intellectuel...

Éducation

Le problème est ici plus complexe : on veut que l'accès des enfants à l'éducation ne dépende pas de la richesse des parents, mais si l'on utilies un mécanisme de prix modulés, même assurant un coût très faible pour les populations les moins favorisées, on risque de voir des parents pour qui les études ont peu de valeur en détourner leurs enfants, maintenant ainsi un clivage culturel de génération en génération. À côté d'une école publique gratuite et obligatoire, on peut néanmoins proposer que l'inscription aux écoles privées soit forcément soumise à prix modulés (le barême en fonction du revenu étant fixé par l'État, chaque école privée fixant le prix de base chez elle), de même que les frais d'inscription à l'université (chaque université étant libre, elle aussi, de fixer un prix de base dans le respect du barême en fonction du revenu, ce qui pourrait de plus assurer une part du budget des universités et en favoriser une meilleure gestion).

Pour les études supérieures, s'ajoutent d'une part le problème des ressources propres des étudiants, source de grosses inégalités face aux études, et le fait qu'à l'inverse la gratuité incite parfois à des suivre études coûteuses pour la société mais dont l'étudiant n'aurait pas forcément le plus grand besoin. Il existe un mécanisme à base de prix modulés permettant de résoudre en principe ces deux problèmes, garantissant à la fois justice sociale et équilibre financier, mais il est complexe et la place manque pour l'exposer ici.

Air, eau et droits à polluer

On sort ici du cadre national pour entrer dans le domaine des négociations internationales, beaucoup plus hasardeux et spéculatif...

Concernant le problème des droits à polluer, deux solutions sont majoritairement proposées. L'une propose d'attribuer ces droits de manière fixe à chaque pays, pour une période de quelques années ; ce système est critiqué entre autres pour sa trop grande rigidité et la délicatesse des négociations d'attribution. L'autre retient le même principe en y adjoignant un mécanisme d'échange des droits à polluer moyennant monnaie ; celui-là est critiqué par son injustice foncière, les pays riches étant largement favorisés et, en pratique, exempts de tout engagement tandis que les pays pauvres seraient encore plus contraints qu'aujourd'hui.

Le mécanisme des prix modulés tranche immédiatement : oui à la possibilité d'échange de droits à polluer, mais avec un prix à payer proportionnel à la richesse de chaque État, ce qui garantit la souplesse d'une option et la justice de l'autre. Évidemment, la raison de fond du rejet du premier système n'est pas sa rigidité, mais bien le fait qu'il demandera aux pays riches de plus se serrer la ceinture que les pays pauvres, et il est à craindre que ces pays rejettent donc la solution à prix modulés pour la même raison...

On peut envisager une proposition plus modeste et ne concernant que la politique intérieure d'un pays : si une ressource telle que l'eau est très limitée, plutôt que d'avoir le choix entre une politique de quotas rigides et difficiles à appliquer, et une libéralisation totale excluant les plus pauvres de l'accès à une ressource vitale, on peut instituer un prix modulé de l'eau, qui garantit, une fois de plus, à la fois un égal accès, un équilibre global de la consommation (par la fixation du prix de base), et une liberté individuelle de consommation.

Ce même principe peut de manière générale être appliqué à toutes les situations de pénuries.

Enfin, rien n'interdit à un pays d'utiliser, sur son territoire, un mécanisme de droits à polluer à prix modulés pour ses entreprises.

Pour les entreprises : justice, publicité, brevets...

Le même raisonnement d'équité qui amène à créer des services publics pour les particuliers devrait aussi être appliqué au monde des entreprises : l'accès au marché ne doit pas être trop conditionné par la réussite passée.

Or les entreprises en place peuvent limiter le développement des entreprises naissantes, par exemple, par le fait qu'elles ont plus de moyens pour se défendre en cas de procès, qu'elles ont assez d'argent pour déposer des brevets préventifs en grand nombre, qu'elles peuvent faire de grosses campagnes de publicité, ou, dans le cas le plus extrême, qu'elles peuvent tout simplement racheter un concurrent naissant. Tout ceci tend à la formation de monopoles.

On propose donc que le coût de dépôt d'un brevet suive un système de prix modulé, la modulation prenant en compte par exemple le chiffre d'affaires de l'entreprise (en tenant compte, évidemment, des participations croisées des entreprises, afin qu'une entreprise ne se crée pas une minuscule filiale pour pouvoir profiter de prix modulés avantageux --- ceci doit être délicatement organisé). De la sorte, les entreprises naissantes ne seront pas désavantagées dès le départ pour la propriété intellectuelle.

Le cas de la publicité est plus délicat : on peut considérer d'une part que les nouveaux produits devraient avoir accès à la publicité au même titre que les anciens, de façon à stimuler la concurrence, mais aussi d'autre part que le succès passé d'une enrteprise est corrélé à la qualité de son produit, et que c'est donc légitimement qu'une entreprise ayant réussi peut faire connaître son produit plus facilement. Ici on peut jouer sur la flexibilité de la modulation, et proposer une modulation dégressive (qui monte vite au début, puis dont la croissance est plus modérée pour les grandes entreprises), de manière à laisser la place aux nouveaux sans prolifération. En pratique, cela signifie que chaque agence de publicité, ou chaque offreur d'emplacement, propose un prix de base pour chaque emplacement (ajusté de façon à lui garantir son rendement en moyenne), et qu'une entreprise achetant un emplacement paye proportionnellement à ses ressources et à ce prix de base. Le barême de ressources est fixé par l'État, mais au final tous les prix sont libres (puisqu'un annonceur peut choisir son prix de base) et le système n'est pas du tout centralisé.

L'accès à la justice (au conseil juridique et aux avocats) suit le même principe, mais est plus complexe : les prix modulés permettent d'assurer que d'un côté les entreprises payent selon leurs ressources, de l'autre, les avocats reçoivent des honoraires fixés à l'avance. La conversion se fait par des agences de conseil juridique (qui jouent le rôle de « démodulateur » de prix afin que les avocats aient des honoraires donnés) : un avocat s'adresse à une ou plusieurs agences en fixant un montant d'honoraires, l'agence fixe un prix de base public pour la consultation de cet avocat, une entreprise contacte l'agence pour obtenir un avocat, elle paye l'agence en prix modulé, et l'avocat est payé la somme qu'il avait réclamée. Le rôle central est celui de l'agence, qui doit bien fixer ses prix pour qu'en moyenne sur l'ensemble des clients, elle reçoive autant d'argent des entreprises qu'elle en donne aux avocats. Ceci se fait bien sûr par le mécanisme ordinaire de l'offre et de la demande, exactement comme un commerçant détermine ses quantités et ses prix pour obtenir l'équilibre ; cela nécessite bien entendu que les agences aient une certaine taille critique pour que les compensations statistiques jouent.


Problèmes et solutions

Mise en place pratique

Ainsi, si les prix modulés apparaissent simples à mettre en oeuvre dans certains domaines (Sécurité sociale, transports, culture, brevets), dans d'autres la mise en place est plus complexe (éducation, justice pour les particuliers) et peut même nécessiter une entité intermédiaire (justice pour les entreprises), laquelle peut être au choix publique ou privée, unique ou soumise à concurrence.

Pour la Sécurité sociale, le mécanisme serait au final beaucoup plus simple que l'énorme machine que constitue son organisation dans un pays tel que la France ; en particulier, il n'y a pas besoin d'un organisme central contrôlant les transactions, on peut laisser chaque pharmacie libre de fixer ses prix de base dans le respect du barême modulé. Le coefficient de chacun serait par exemple fixé sur une carte à puce (carte Vitale en France, qui comprend déjà toutes les informations nécessaires ou presque) et remise à jour tous les un ou deux ans en suivant les ressources du client (en liaison avec l'administration des impôts, donc, ce qui posera problème aux défenseurs du secret). Ce coefficient peut rester secret, ce qui signifie qu'un pharmacien ne pourra de fait pas refuser de vendre un médicament à un client trop pauvre puisqu'il ne le saura pas avant le paiement.

Pour les transports, la culture, les brevets industriels, ou les droits d'inscription à l'Université, le passage aux prix modulés ne nécessite aucun changement de fonctionnement particulier, sinon une réflexion politique sur la fixation du barême, et un peu d'économétrie préalable pour fixer le prix de base de sorte à obtenir un budget constant à la transition.

Fixation du barême

La fixation du barême est un point important du mécanisme. Elle doit faire l'objet d'une décision politique. On peut par exemple imaginer une indexation sur l'impôt sur le revenu, qui a l'avantage d'être progressif ; cependant il a l'inconvénient d'être strictement nul pour les faibles revenus, ce qui n'est pas acceptable : il faut quand même que le coefficient de paiement des plus pauvres soit faible mais non nul, afin de ne pas induire une consommation illimitée.

Bien sûr, on s'attend à ce que chaque changement de majorité politique induise un rééquilibrage du barême, la droite ayant probablement tendance à préférer un barême plat (c'est-à-dire des prix absolument pas modulés), la gauche un barême très progressif. De la même manière que cela se produit pour le barême de l'impôt sur le revenu, un consensus peut ainsi être dégagé, sous contrôle démocratique.

De même, l'étendue précise du domaine d'application des prix modulés (par exemple pour les transports en commun, la limite entre transport nécessaire et transport de loisir, ou entre médicament de consommation courante et médication coûteuse mais indispensable) doit être fixée par n débat politique, comme l'est actuellement le choix des médicaments remboursés ou non ainsi que le taux de remboursement.

Au final, un système à prix modulés ne demanderait sans doute pas plus de travail politique que l'ensemble des lois et réglementations actuelles sur des institutions telles que la Sécurité sociale, ni plus de débat que celui qui a lieu sur le montant des impôts...

Opportunité

Même si l'on peut reconnaître l'opportunité d'un système à prix modulés en économie fermée, on peut se demander ce qui se passe si un pays prend seul une décision de prix modulés : ne risque-t-il pas de voir ses plus riches éléments (individus et entreprises) partir ailleurs, et donc ces mesures se retourner contre lui ?

Pour les individus, la réponse sera : ni plus ni moins qu'avec le système actuel d'impôt. Aujourd'hui, la santé est financée par la collectivité, les plus riches payant plus que les moins riches (même avec un impôt plat tel que la TVA : au final en consommant plus, un ménage aisé aura en tout payé plus de TVA qu'un ménage consommant peu), sans que cela ait de conséquences catastrophiques. Répétons en outre qu'il ne s'agit de faire passer en prix modulés qu'une petite partie de l'économie, celle du service public, et non l'économie marchande.

Pour les entreprises, l'effet serait même inverse : le basculement vers les prix modulés des brevets et de la justice, serait plutôt de nature à dynamiser grandement l'économie d'un pays, en favorisant les petites entreprises.

Ce que ce système ne résout pas

Les prix modulés laissent en suspens certaines questions, comme celle de la privatisation des services publics : une fois accepté le principe des prix modulés, vaut-il mieux avoir une seule entreprise nationale ou bien un système concurrentiel, chacune des entreprises étant contrainte de especter la modulation des prix ? En prix modulés, les deux options sont indifférentes. Autrement dit : les prix modulés permettent de découpler le débat sur l'efficacité d'une privatisation, du problème de la justice sociale. Les discussions sur les avantages et coûts d'un système privé concurrentiel ou d'un système public unifié peuvent donc être menées, dans ce cadre, indépendamment de la conservation d'un égal accès pour tous.

Par contre, si les prix modulés sont aptes à assurer la justice sociale parmi les différents clients d'un même fournisseur, selon leurs revenus, ce système ne permet pas a priori d'avoir une solidarité géographique entre régions de niveaux significativement différents. Si par exempe on impose aux écoles privées de faire payer les élèves en prix modulés, on mettra à égalité les riches Parisiens avec les pauvres Parisiens d'une part, les riches Corréziens avec les pauvres Corréziens d'autre part, mais le prix de base risque fort d'être plus élevé en Corrèze qu'à Paris Remarquons bien, d'abord, que même dans le pire des cas, l'inégalité sera toujours inférieure à ce qu'elle est avec des prix non modulés. Remarquons aussi que ce problème se pose avec la version privatisée du service public, mais pas dans la version nationalisée. Alors, soit on considère que les prix modulés ont résolu une partie du problème seulement, ce qui peut être estimé suffisant ; soit on veut aller plus loin et mettre en place des compensations de région à région comme cela se fait à l'échelle européenne. Mais là encore, le débat sur les inégalités géographiques relève de l'aménagement du territoire et est tout à fait indépendant du débat sur les prix modulés.


Conclusion

Les prix modulés comportent donc beaucoup d'avantages et peu d'inconvénients. Ils sont construits sur une idée simple : que l'économie est divisée en deux secteurs, le premier étant constitué de l'économie marchande, où chacun paye pour ce qu'il consomme, le second étant constitué du service public considéré comme un droit et des services nécessaires à l'accès à l'économie marchande. Pour ce second secteur, on doit trouver un mécanisme garantissant à la fois un égal accès de tous et un équilibre du système. Les prix modulés répondent à ces deux contraintes.

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